云南省人民政府关于深化乡镇财政预算管理方式改革的意见

	内容分类： 财务会计法	实 效 性：现行有效
	文    号：云政发[2008]69号	发文机关：
	发文日期：2008-04-09	生效日期：2008-04-09

各州、市、县(市、区)人民政府；省直各委、办、厅、局：

　　为切实缓解县乡财政困难，推进农村综合改革，建立规范的公共财政体系，根据《中华人民共和国预算法》和财政部提出的2008年底以前全面实行“乡财县管”的要求，省人民政府决定深化改革全省乡镇财政预算管理方式，并制定以下意见。
　　一、改革的基本原则
　　(一)财政分配利益向乡镇倾斜的原则。依照积极稳妥、简明规范的方式，进一步调整和完善县乡财政管理体制，加大对困难乡镇的扶持力度。充分考虑农村税费改革对乡镇财力的影响，从体制上保证乡镇工资发放和机构正常运转等基本支出需要。
　　(二)统一模式、积极推进的原则。各地要按照统一的改革模式，制定切实可行的实施方案，确保乡镇财政预算管理方式改革取得实质性进展，有效缓解乡镇财政困难，促进农村经济社会的全面发展。
　　(三)强化管理、注重效率的原则。深化乡镇财政预算管理方式改革，降低管理成本，进一步提高资金使用效益、工作效率和管理效率。
　　(四)“三权不变”的原则。维护乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变。乡镇原有各项债权债务关系不变，乡镇在保证基本支出后的结余资金归乡镇所有，优先安排用于清欠历史债务。

　　二、改革的主要模式
　　随着农村综合改革的深化，乡镇财政收入不断萎缩，乡镇大部分站所上划县(市、区)级统一管理，乡镇政府职能发生了较大变化，全省乡镇已不具备设立预算的条件。根据公共财政的总体要求，在“三权”不变的前提下，按照“财力和事权相统一”的原则，把乡镇作为县级财政的一级预算单位、乡镇财政收支全部纳入县级统一管理，打破长期以来由乡镇自主核算的分散管理模式所形成的财权分配格局。
　　(一)收入上划县级管理。原来由乡镇支配使用的各项收入，包括地方财政收入、税收返还收入以及上级下达的各项转移支付等，全部上划县级财政，同时取消体制补助、体制上解和各项结算项目。乡镇不再承担组织收入的职责，年度税收目标任务统一由县(市、区)政府根据税源情况下达县(市、区)国税局、地税局执行。改变以乡镇为单位的考核办法，县(市、区)政府另行制定对乡镇经济发展目标考核激励机制，调动乡镇发展经济的积极性。
　　(二)支出按性质分类管理。根据农村税费改革后转变乡镇政府职能的要求，在明确划分县(市、区)乡政府事权的基础上，重新界定乡镇支出范围。乡镇承担的主要支出有：工资性支出、机构运转支出和村组支出等必要的开支。乡镇上划县(市、区)级支出主要有：一是调整工资支出，主要指政策性增资和调整工资；二是事业发展支出，包括财源建设、产业结构调整、涉农基础设施建设、小城镇建设等方面的支出。乡镇根据事业发展需要，对项目分轻重缓急，经乡镇人大主席团审议后，向县级财政提供项目和资金报告，并附可行性研究报告。县级财政实行项目库滚动管理，综合考虑全县经济社会发展需要，结合财力情况统筹安排，以年初预算或专项资金的形式下达乡镇。

　　三、改革的主体内容
　　在“三权”不变的前提下，实行“预算县(市、区)编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的预算管理方式，由县(市、区)级财政部门直接管理乡镇财政收支。
　　(一)预算县编。乡镇财政所作为县(市、区)财政的派出机构，代行县(市、区)财政的相关职能。乡镇的预算由县(市、区)财政结合财力实际，按照适当向乡镇倾斜原则，考虑历史支出水平，制定科学、合理的定额标准和相关办法。乡镇根据县(市、区)财政制定的标准和办法编制乡镇财务收支计划，报县(市、区)财政审核后统编县(市、区)乡财政收支预算，报县(市、区)人民代表大会审查批准后，由县(市、区)财政批复各乡镇执行。年度执行中需调整的预算，由乡镇提出申请，县(市、区)财政局提出审核意见，报县(市、区)人大常委会审查批准。
　　(二)账户统设。取消乡镇及所属各部门所有银行账户，由县(市、区)财政国库管理机构统一开设规范账户。实行国库集中收付改革试点的乡镇，由县(市、区)财政国库管理机构在各乡镇具有开户资质的金融机构为各乡镇统一开设“零余额账户”，核算乡镇基本支出和项目支出；未实行国库集中收付改革试点的乡镇，由县 (市、区)财政国库管理机构为各乡镇统一开设“基本账户”，核算乡镇基本支出和项目支出。同时，还要为各乡镇统一开设“专项资金专户”、“村级资金专户”和“收入汇缴专户”。“专项资金专户”用于核算国债资金、以工代赈资金、扶贫资金、农业综合开发资金以及县(市、区)级各职能部门向乡镇拨付的其他专项资金等；“村级资金专户”用于核算乡镇代管的村级资金，继续实行“村财乡管村用”；“收入汇缴专户”用于核算乡镇组织的应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，以及预算外资金收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等。
　　(三)集中收付。乡镇的各项收入统一纳入县级管理，乡镇的各项支出统一由县级预算安排。乡镇的税收收入由税务部门征收后按规定缴入县级金库；应纳入预算管理的行政事业性收费和罚没收入，由乡镇通过“收入汇缴专户”集中汇缴县级金库；预算外收入、捐赠收入、企业上缴收入和其他收入等由乡镇通过“收入汇缴专户”集中缴入县级财政预算外资金专户。乡镇所需支出，按照批复乡镇的预算，由县级财政按进度拨付或支付。
　　(四)采购统办。乡镇在年初编制支出计划时，根据统一的标准和办法，按照政府采购目录和限额标准编制政府采购预算。年度执行中，由乡镇根据县级财政批复的政府采购预算，提出采购申请和计划，由县(市、区)政府采购中心按政府采购程序实施统一采购，政府采购资金由县(市、区)国库按规定的程序支付。
　　(五)票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没票据等财政票据，其管理权全部上收到县级财政部门，乡镇票据采取“限量领用、定期核销”的管理办法，做到以票管收，票款同行，严禁坐收坐支。未经省级财税部门监制和印制的票据均视为非法票据，乡镇不得使用。

　　四、改革的配套措施
　　(一)完善管理体制，合理划分权责。在科学规范县(市、区)乡政府事权的前提下，合理划分县(市、区)乡政府的支出责任。州(市)要进一步调整和完善对县(市、区)的财政管理体制，凡属于州(市)政府承担的支出，要全额保障经费，不得以任何形式转嫁给县(市、区)乡；州 (市)政府委托县(市、区)乡政府承办的事务，要足额安排配套资金；属于共同事务，要尽可能降低县(市、区)乡的资金负担比例。县(市、区)级要通过调整县(市、区)对乡镇的体制，规范乡镇财政预算管理方式改革对县(市、区)乡政府的利益关系，明确财政收支全部纳入县(市、区)级统一管理，重新界定乡镇的事权与财力，进一步整合各类专项资金，制定县(市、区)对乡镇的基本支出预算管理办法和项目支出预算管理办法，从体制上支持乡镇的经济发展。同时，各有关部门要清理取消各种不切实际的达标升级和考评活动，加强政策协调，既为乡镇办实事，又不增加乡镇政府支出压力，从根本上解决乡镇财政的困难和问题，实现县(市、区)乡和谐发展。
　　(二)严格预算管理，硬化预算约束。在乡镇财政预算管理方式改革中，切实贯彻预算管理的有关法律、法规，积极推进综合预算、部门预算等预算编制的改革，统筹安排预算内、外资金，建立预算绩效评价体系，加强预算管理和财务监督，进一步提高乡镇政府的公共服务能力和资金使用效益。在编制预算时，实行全口径预算管理，增强预算编制的完整性和透明度。在预算执行中，坚持“先有预算，后有支出，严格按预算支出”的原则，切实维护预算的严肃性。
　　(三)建立乡镇债务风险防范和化解机制。一是清理核实乡镇债权债务，锁定历史债务，消化存量，控制增量，通过承兑还债、折卖还债、划转还债、置换还债等多种措施，分类消化债务。二是加强债权债务管理，对乡镇债权债务实行“双重管理”。在所有权不变的前提下，加强县 (市、区)对乡镇债权债务的管理，突出财政在政府融资管理中的主体地位，加强财政对债权债务的集中管理力度，取消乡镇政府的举债权。乡镇确需举债的，必须上报县(市、区)级财政严格审批，由县(市、区)政府根据区域发展规划和乡镇偿债能力统筹安排。三是对增加乡村负担的事项实行县(市、区)级集中管理。杜绝向基层乱摊派、乱伸手、乱干预行为，严格清理各类达标升级和检查评比活动。凡是增加乡村负担的事项，一律报县(市、区)级审批。
　　(四)建立和健全经济与社会发展目标考核体系。为有效调动和确保乡镇发展经济的积极性，促进农村经济的可持续发展，县(市、区)政府要制定经济与社会发展目标考核办法，明确乡镇政府的责、权、利，建立和健全乡镇经济与社会发展的目标考核体系和激励机制。
　　(五)建立和推行政务公开制度。各地要按照《行政许可法》、《预算法》和《政府采购法》等法律政策规定，建立和推行乡镇财务公开制度。公开为基层单位办事的政策依据、章程制度、程序办法、办理时限和结果；公布项目资金的管理使用情况；公开同人民群众生产生活密切相关的各项政务活动，推进财政部门依法行政和科学化民主化决策；公开涉及群众切身利益的扶贫、救灾救济、优待抚恤、农村低保、农村义务教育经费、中小学危房改造、粮食直补、良种补贴等专项资金的分配结果。各地要注重实效，规范有序，科学合理地安排公开时间，做到经常性工作长期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。
　　(六)严肃改革纪律。各乡镇自觉接受纪检、监察、财政、审计等部门的监督检查。在改革工作实施前，不得私分资产、滥发钱物，一经发现，除全部予以没收外，要追究乡镇主要负责人和直接责任人的责任。在改革实施过程中，不得发生使用违规票据、私设小金库、擅自开设银行账户、坐支收入等现象，一经查实，由县 (市、区)财政在其机构运转经费中直接扣划违纪资金，并移送有关部门追究纪律和法律责任。

　　五、组织实施
　　乡镇财政预算管理方式改革工作分五个阶段实施，确保2008年10月底完成改革工作。
　　(一)制定方案阶段(2008年4月上旬至4月下旬)。深入开展调查研究，根据全省实施方案制定有关配套措施，报请有关部门审定。成立乡镇财政预算管理方式改革工作机构，配置办公设施等前期准备工作。
　　(二)宣传发动阶段(2008年5月上旬)。印发宣传资料和有关文件，利用各种行之有效的形式进行宣传发动。
　　(三)清理清查阶段(2008年5月中旬至6月中旬)。组织人员深入乡镇清理银行账户、清理债权债务，清理预算外资金、清理各类票据，清理编制和人员。
　　(四)具体实施阶段(2008年6月中旬至8月下旬)。确定乡镇财政所人员岗位和职责，完善县(市、区)乡计算机网络建设，按本方案的要求实施对乡镇收支的核算管理。
　　(五)总结完善阶段(2008年9月至10月)。对改革运行情况进行全面分析总结，由州 (市)政府形成书面总结上报省财政厅。省财政厅适时组织有关部门进行验收，提出巩固完善的意见和建议。

　　六、认真领会改革精神，切实加强协调配合
　　(一)提高认识，统一思想。按照公共财政的要求，建立符合我省实际的乡镇财政预算管理制度，科学合理地划分县乡财力和事权，切实缓解县乡财政困难，促进县乡经济社会协调发展，维护农村基层政权和社会稳定，是省委、省政府作出的重大决策，各地各部门深刻理解这项改革的重要意义，从实践“三个代表”重要思想，统筹城乡协调发展，加快解决“三农”问题的高度，统一思想，提高认识，为改革顺利进行奠定良好的思想基础。
　　(二)加强领导，明确责任。乡镇财政预算管理方式改革工作由县(市、区)政府统一领导，成立由县(市、区)政府主要领导、分管领导和有关部门参加的乡镇财政预算管理方式改革领导小组，按照省里的统一部署，积极稳妥地组织实施好各项工作。各乡镇要建立党政一把手亲自抓的工作机制。各州(市)政府及财政部门要切实履行好所辖县(市、区)的指导、督促职责，加强对所属县(市、区)改革工作的领导和协调，积极帮助解决改革中遇到的困难和问题。
　　(三)密切配合，共同推进。省财政厅要结合本意见要求，及时制定实施细则，认真研究改革中出现的新情况、新问题，加强指导乡镇财政预算管理方式改革。省农村综合领导小组办公室、农业厅、人事厅、编办、民政厅、地税局和国税局等有关部门要充分发挥各自的职能作用，密切配合，形成合力，共同推进各项工作，确保改革取得成效。

云南省人民政府
二00八年四月九日